Fagnotat: Habilitet

1. Innledning
2. Formålene bak habilitetsreglene
3. Hvem skal vurdere habiliteten
4. De absolutte inhabilitetsgrunnene
5. Inhabilitet på grunnlag av særegne forhold som svekker tilliten
6. Habilitet når erstatningssøker eller nær familie, er eller har vært ansatt i NPE
7. Habilitet når sakkyndig er ansatt ved innklaget behandlingssted eller har annen tilknytning til hendelsen eller involvert personell
8. Konsekvens av inhabilitet
9. Litteratur og praksis

1. Innledning

Det er viktig at erstatningssøkere, allmennheten og andre har tillit til at NPE gjør en upartisk vurdering av pasientskadesakene. Bestemmelsene om habilitet i forvaltningsloven (fvl.) kapittel II skal bidra til dette. Fagnotatet gir en innføring i de viktigste sidene ved habilitetsbestemmelsene og hvordan vi i NPE skal behandle saker hvor saksbehandlere eller ledere er inhabile. På noen punkt har vi bestemt at vi skal ha en strengere praksis enn det som er bestemt i fvl.  I fagnotatet brukes ansatt som fellesbenevnelse for ledere og saksbehandlere. Bestemmelsene om habilitet gjelder også for sakkyndige, jf. fvl. § 10 første punktum. Det vi skriver om habilitet i dette notatet gjelder derfor også for de sakkyndige, selv om de ikke er ansatt i NPE.

2. Formålene bak habilitetsreglene

Hovedhensynet bak habilitetsreglene er å sikre en upartisk behandling av forvaltningssaker. De skal forhindre at forvaltningens avgjørelser blir uriktige fordi den ansatte tar usaklige hensyn ved forberedelsen eller avgjørelsen av saken. Bestemmelsene skal dessuten bidra til tillit til at forvaltningen er upartisk. Habilitetsreglene skal også beskytte ansatte selv. Reglene gjør det lett å trekke seg fra behandlingen av en sak, hvis det forhold som kan utsette den ansatte for kritikk, f.eks. at hun har nær tilknytting til en part. Brudd på habilitetsbestemmelsene er en saksbehandlingsfeil. Det kan føre til at et vedtak blir ugyldig, når det er grunn til å regne med at feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. fvl. § 41.

3. Hvem skal vurdere habiliteten

Hovedregelen er at ansatte skal vurdere sin egen habilitet. Dersom de er i tvil, må de ta opp dette med nærmeste leder og eventuelt drøfte saken med JOSU juridisk. Ledere kan bestemme at en saksbehandler ikke skal behandle en sak på grunn av inhabilitet, eller for å unngå at det blir stilt spørsmål ved habiliteten. Sakkyndige skal vurdere sin habilitet i den enkelte saken, og bekrefte at hun er habil i den sakkyndige erklæringen. Spørsmål om habilitet kan tas opp med NPE.

4. De absolutte inhabilitetsgrunnene

Fvl. § 6 første ledd inneholder de absolutte inhabilitetsgrunnene som gjør ansatte inhabile.

§ 6 første ledd:
En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for
          1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
          2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

Spørsmålet om inhabilitet etter første ledd er som regel uproblematisk. Bestemmelsen regulerer forholdet mellom den ansatte og parten/-e i saken. Inhabilitetsbestemmelsene gjelder også der relasjonen gjelder involvert helsepersonell, selv om disse formelt ikke er part i saken, for eksempel om saksbehandler er i familie med behandlende lege.

Dersom det er en fjernere familierelasjon, eller annen relasjon som ligner på de opplistede, skal vi vurdere habiliteten etter hovedregelen i annet ledd (se pkt. 5).

5. Inhabilitet på grunnlag av særegne forhold som svekker tilliten

Hovedregelen om habilitet står i fvl. § 6 andre ledd.

§ 6 andre ledd:
Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.

En ansatt er inhabil hvis det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til hennes upartiskhet.

Forhold som kan svekke tilliten kan være om vedtaket gir fordel, tap eller ulempe for den ansatte selv, eller noen hun har en nær personlig tilknytning til. Dette kan være økonomiske eller forretningsmessige forhold, vennskap med en part osv. Nedenfor går vi nærmere inn på forhold som erfaringsmessig kan oppstå i NPE. Først går vi gjennom noen generelle momenter som det skal legges vekt på ved vurderingen.

Vi skal gjøre en konkret og individuell vurdering av den ansattes tilknytning til saken eller sakens parter. Vurderingen er «en objektiv vurdering der det skal veie tungt hvordan forholdet vil fortone seg for folk flest» (sml. domstolloven § 108, Rt-2003-1588 for dommere i HR).

Vi skal legge vekt på sakens art eller situasjon når vi vurderer habiliteten. Vi skal selvfølgelig ikke se bort fra inhabilitetsreglene i kurante og lite skjønnspregede saker, men de skal praktiseres strengere i saker som er av stor betydning for parten og innebærer vanskelige skjønnspregede vurderinger.

Det kan være aktuelt å vurdere om andre relasjoner og slektskapsforhold enn de som er nevnt i § 6 første ledd fører til inhabilitet. Andre forhold enn de som er nevnt fører ikke automatisk til inhabilitet. For at slektskap som for eksempel tante, onkel, nevø, kusine eller fetter, skal føre til inhabilitet, må det foreligger noe «særegent» som skiller seg fra det som er vanlig. Det kan for eksempel være slektskap kombinert med et nærmere vennskap enn det som er vanlig i tilsvarende slektskapsforhold.  

Tidligere befatning med saken eller parten fører ikke til inhabilitet. Dette gjelder ved klagebehandling, når den ansatte har behandlet en sak som gjelder det samme forholdet tidligere (gjenopptak), eller en sak som gjelder samme erstatningssøker.

Hvis en part mener at den ansatte er inhabil skal vi legge vekt på dette, jf. fvl. § 6, men som hovedregel er det begrunnelsen for innsigelsen som blir avgjørende.  

Hvis en part mener at den ansatte er inhabil skal vi legge vekt på dette, jf. fvl. § 6, men som hovedregel er det begrunnelsen for innsigelsen som blir avgjørende.

6. Habilitet når erstatningssøker eller nær familie, er eller har vært ansatt i NPE

Det kan forekomme saker hvor erstatningssøker er ansatt i NPE, er gift med eller i nær slekt med en ansatt. Ut over det som følger av § 6 første ledd, betyr ikke dette i seg selv at ansatte i NPE er inhabile. Vi må gjøre en konkret vurdering i den enkelte saken.

Et tema vi må vurdere er om det er «særegne forhold», som ikke er vanlig mellom ansatte/kollegaer. Både teori og praksis sier at det må være mer enn bare et bekjentskap eller kollegaforhold, vanlig sosial omgang utenfor arbeidstiden osv. for at et kollegaforhold skal føre til inhabilitet. Lovavdelingen har sagt at dette gjelder som utgangspunkt, selv om samarbeidet strekker seg over lang tid og er omfattende. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid fører altså ikke til inhabilitet. Hvis forholdet er særlig nært og omfattende, kan det føre til inhabilitet. Det vil først og fremst være graden av vennskapet som har betydning (Lovavdelingens tolkningsuttalelse 13.02.2008).

I NPE praktiserer vi det slik at ansatte ikke skal behandle saker som gjelder en kollega, en kollegas ektefelle eller nær slektning, hvis man har jobbet i samme seksjon eller har hatt et tett samarbeid.

Hvis det er snakk om et forhold mellom overordnet og underordnet, gjelder det samme som mellom kollegaer. Vi skal vurdere om det er noe som er annerledes enn det som oppfattes som typisk for slike relasjoner. Selv om det ikke foreligger inhabilitet, skal saken behandles i en annen seksjon, dersom erstatningssøker er leder eller noen leder har en nær relasjon til. Helse- og omsorgsdepartementet har besluttet at saker hvor direktøren i NPE er inhabil skal overføres til Helsedirektoratet [1].

7. Habilitet når sakkyndig er ansatt ved innklaget behandlingssted eller har annen tilknytning til hendelsen eller involvert personell

For sakkyndige gjelder de samme habilitetsbestemmelsene som for ansatte.

I NPE har vi besluttet at sakkyndige ikke skal vurdere saker som gjelder behandlingssted hvor den sakkyndige er ansatt. Formålet med praksisen er å unngå at erstatningssøker eller andre ikke har tillit til at våre vurderinger er upartiske.  

Hvis saken gjelder et behandlingssted der den sakkyndige tidligere har vært ansatt, må den sakkyndige gjøre en konkret vurdering. Ved vurderingen skal hun blant annet legge vekt på:

• Hvor lang tid det er siden den sakkyndige var ansatt
  I utgangspunktet er det uproblematisk å vurdere saken hvis det har gått mer enn fem år.

• Hvilken stilling den sakkyndige hadde
  Ansettelsesforholdet må ligge lenger tilbake i tid hvis den sakkyndige har hatt en lederstilling. Hvor lenge man har hatt stillingen og hvor sentral stillingen var, vil ha betydning. Kort ansettelse i en underordnet stilling tilbake i tid er i seg selv uproblematisk.

• Hvilken rolle har den sakkyndige hatt på behandlingsstedet
  Har hun for eksempel lagt grunnlaget for en praksis, hatt ansvar for faglig utvikling mv. Vurderingen kan være ulik for små avdelinger/enheter og enheter med mange ansatte.

I noen saker er det spørsmål om den sakkyndige er inhabil til å vurdere saker hvor den sakkyndige har hatt faglig samarbeid med involvert helsepersonell. Det er i praksis lagt til grunn (bl.a. av Lovavdelingen) at det skal mye til for at et faglig samarbeid fører til inhabilitet. Eksempler på forhold som ikke gjør en sakkyndig inhabil er samarbeid om faghefter, bidrag til lærebøker eller at man sitter i samme råd eller styre. Dette gjelder uavhengig av fagmiljøets størrelse. På samme måte som ellers, må det gjøres en konkret vurdering av om det foreligger andre særegne forhold, som nært vennskap eller lignende.

Det kan forekomme saker hvor en intern sakkyndig i NPE har vært involvert i behandlingen som ligger til grunn for erstatningskravet. Den involverte sakkyndige skal naturligvis ikke vurdere saken. Det betyr ikke i seg selv at saksbehandlere, ledere i NPE eller andre interne sakkyndige er inhabile. Saken behandles i utgangspunktet på vanlig måte. NPE har tidligere hatt en praksis der vi i disse sakene som hovedregel bruker ekstern sakkyndig. Etter beslutning i samarbeids- og utviklingsmøtet 15.04.2020 endret vi fra denne dato praksis, og sender ikke lenger slike saker til ekstern sakkyndig. Saksbehandler og leder vurderer på vanlig måte om de har en slik relasjon til den sakkyndige som har vært involvert i behandlingen, at det fører til inhabilitet.

8. Konsekvens av inhabilitet

Når en saksbehandler er inhabil, overfører vi saken til en annen saksbehandler.

Når en leder er inhabil, skal en direkte underordnet ikke avgjøre saken. Det er etter forvaltningsloven ikke noe til hinder for at en underordnet ansatt kan forberede saken. I NPE har vi imidlertid bestemt at saken overføres til en annen enhet.  Dersom seksjonsleder er inhabil, overfører vi saken til en annen seksjon. Dersom avdelingsdirektør for den ene avdelingen for pasientskadesaker er inhabil, overfører vi saken til den andre avdelingen for pasientskadesaker.

Offentlige organer kan ikke i seg selv bli inhabile. Habiliteten vurderes for den enkelte ansatte. Dersom direktøren i NPE er inhabil, kan ikke en underordnet ansatt i samme forvaltningsorgan avgjøre saken. Helse- og omsorgsdepartementet har derfor etablert en praksis hvor Helsedirektoratet er setteorgan i saker hvor NPE er inhabil til å avgjøre saken. Saken overføres Helsedirektoratet som forbereder og avgjør saken. Etter avtale med Helse- og omsorgsdepartementet sendes saken direkte til direktoratet.

9. Litteratur og praksis

Eckhoff, Torstein og Smith, Eivind: Forvaltningsrett, Universitetsforlaget, 2010

Graver, Hans Petter: Alminnelig forvaltningsrett, Universitetsforlaget, 2015

Woxholth, Geir: Forvaltningsloven med kommentarer, Gyldendal, 2011

Uttalelser fra Lovavdelingen og Sivilombudsmannen

[1] Tidligere har Helsedirektoratet behandlet alle saker som gjelder ansatte, tidligere ansatte, deres ektefeller og nære familie. Dette er endret til at det bare gjelder saker hvor direktør i NPE er inhabil.